Heute ist es rentabler, Bauland zu behalten, als es zu überbauen

Seit dem Raumplanungsgesetz von 2013 sind die Baulandflächen ausserhalb der bestehenden Siedlungsgebiete eingefroren. Gleichzeitig explodieren die Preise, getrieben von einer stetig steigenden Nachfrage nach Wohnimmobilien. So sehr, dass es in den letzten 25 Jahren rentabler war, diese Grundstücke unbebaut zu halten, als sie zu überbauen. Eine Hortung von Bauland, die nicht ohne Folgen für die aktuelle Wohnungsknappheit bleibt, wird in einer jüngsten Studie der Raiffeisenbank analysiert, die zugleich einige Lösungsansätze zur Verbesserung der Situation vorschlägt. Allerdings ist im aktuellen politischen und legislativen Umfeld kaum mit einfachen oder raschen Lösungen zu rechnen.

Eine kürzlich veröffentlichte Studie der Raiffeisenbank wirft zusätzliches Licht auf die Ursachen der aktuellen Knappheit auf dem Schweizer Immobilienmarkt. Nach Ansicht der Ökonomen der Bank hat die Revision des Raumplanungsgesetzes dazu geführt, dass das Zurückhalten von Bauland wirtschaftlich attraktiver geworden ist als dessen Überbauung. Dies stellt offensichtlich ein Problem dar.

Die Zahlen sprechen eine klare Sprache: Im Jahr 2010 wurden noch 70 % der Neubauten auf Grundstücken ausserhalb der bestehenden Siedlungsgebiete errichtet. Heute liegt dieser Anteil bei weniger als einem Drittel. Zwischen diesen beiden Zeitpunkten erfolgte die Revision des Raumplanungsgesetzes, die 2013 vom Volk angenommen wurde. Eine unmittelbare Folge war – da die Bauzonen nicht mehr ausgeweitet werden konnten – ein massiver Anstieg der Preise für Wohnbauland. Innerhalb von 25 Jahren haben sich diese mehr als verfünffacht. Dies ist die Folge einer starken Wohnungsnachfrage, befeuert durch ein anhaltendes Bevölkerungswachstum und ein langfristig tiefes Zinsumfeld. Die Preisentwicklung übertraf dabei deutlich jene von Wohnliegenschaften.

Aus rational-ökonomischer Sicht lohnt sich Nichtbauen

Ohne in sämtliche Details zu gehen, erläutert Raiffeisen, dass bei einer vollständigen Überbauung aller verfügbaren Bauzonen in der Schweiz problemlos zwischen einer und 1,5 Millionen zusätzliche Personen untergebracht werden könnten – abhängig vom Grad der baulichen Verdichtung. Damit liesse sich das erwartete Bevölkerungswachstum der kommenden Jahre grundsätzlich problemlos absorbieren, auch wenn nicht sämtliche Baulandreserven optimal gelegen sind.

Dennoch entscheiden sich viele Eigentümer für eine Hortungsstrategie. Laut einer von Raiffeisen durchgeführten Umfrage im Kanton St. Gallen waren lediglich ein Viertel der Eigentümer daran interessiert, ihr Bauland zu überbauen, während sich nahezu die Hälfte dagegen aussprach. In der aktuellen Situation einer angespannten Wohnungsversorgung ist dies problematisch, aus wirtschaftlicher Sicht der Eigentümer jedoch rational.

Raiffeisen erklärt hierzu, dass die Entwicklung eines Immobilienprojekts nur dann wirtschaftlich sinnvoll ist, wenn die Rendite der Überbauung höher ausfällt als jene eines unbebauten Grundstücks. Genau dies war in den vergangenen 25 Jahren nicht der Fall. Statistische Auswertungen zeigen vielmehr, dass das Zurückhalten von Bauland deutlich höhere Renditen generiert hat als die Realisierung und Vermietung eines Wohngebäudes. Hinzu kommt, dass eine Hortungsstrategie mit deutlich geringeren Risiken verbunden ist.

Die negativen Effekte des schweizerischen Mietrechts

Nach Einschätzung von Raiffeisen liegt der Hauptgrund für die überlegene Rendite der Baulandhortung in der Ausgestaltung des schweizerischen Mietrechts. Da dessen Bestimmungen im bestehenden Mietwohnungsbestand nur begrenzte Mietzinserhöhungen zulassen, wird das Mietniveau im Falle eines Neubaus über Jahrzehnte hinweg weitgehend fixiert. Gleichzeitig steigen die Marktmieten für Neuvermietungen kontinuierlich an. Daher lohnt es sich aus Eigentümersicht zu warten: Je länger der Bau hinausgezögert wird, desto höher fällt das künftig realisierbare Mietzinsniveau aus.

Aus ökonomischer Perspektive kapitalisiert sich dieses steigende Mietzinsniveau in der Bodenwertentwicklung eines unbebauten Grundstücks.

Darüber hinaus stellt die Bank fest, dass mehr als zehn Jahre nach Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes ein grosser Teil der kommunalen Nutzungspläne noch immer nicht revidiert wurde, obwohl das Gesetz eine höhere bauliche Dichte vorsieht. Unter diesen Umständen bedeutet das Abwarten vor einer Überbauung auch eine implizite Spekulation darauf, dass künftige Nutzungspläne eine höhere Ausnutzung zulassen werden.

Hinzu kommt, dass selbst unbebaute Grundstücke Erträge generieren können, was ihren Wert zusätzlich steigert. Opportunistische Zwischennutzungen – etwa als Parkplatz, Lagerfläche oder sogar als Garten – sind rechtlich zulässig und wirtschaftlich durchaus relevant.

Eine Situation, die sich im aktuellen Umfeld kaum verändern dürfte

Auch wenn das Problem klar identifiziert ist, dürfte eine rasche Lösung wenig wahrscheinlich sein. Weder ist mittelfristig mit Änderungen am Raumplanungsgesetz zu rechnen, noch mit einer Anpassung des Mietrechts, auch wenn Letzteres nach Ansicht der Raiffeisen-Ökonomen einer grundlegenden Reform bedürfte.

Solange die Haltekosten für Bauland niedrig bleiben, keine zusätzlichen Anreize geschaffen werden und keine restriktiven Instrumente wie eine Baupflicht oder die Androhung von Auszonung und Enteignung eingesetzt werden, wird sich am Status quo der Baulandhortung wenig ändern, so die Experten von Raiffeisen. Mit anderen Worten: Die finanzielle Attraktivität, ein Grundstück unbebaut zu behalten, bleibt hoch und dürfte es auch bleiben.

Zwar sieht das Raumplanungsgesetz grundsätzlich Zwangsmassnahmen vor, um unbebautes Bauland zu mobilisieren. In der Praxis zeigt sich jedoch, dass die meisten Kantone diese Instrumente kaum anwenden. Und dort, wo Lenkungsabgaben existieren, sind diese in der Regel zu niedrig angesetzt. Hinzu kommen zahlreiche Rekursmöglichkeiten, die Verfahren erheblich verlängern können.

Welche Lösungsansätze wären denkbar?

Die Feststellung, dass das bestehende System nicht optimal funktioniert, reicht selbstverständlich nicht aus – es braucht auch konkrete Lösungsansätze.

Wie Raiffeisen ausführt, ist es im aktuellen Umfeld einer strukturellen Wohnungsknappheit dringend erforderlich, Wege zu finden, um mehr Bauland für die Erstellung der benötigten Wohnflächen zu mobilisieren. Gleichzeitig muss anerkannt werden, dass im heutigen politischen und rechtlichen Kontext keine schnellen Lösungen zu erwarten sind.

Zunächst sollten die kantonalen und kommunalen Richtpläne verstärkt darauf hinwirken, schlecht gelegene Parzellen – von denen es zahlreiche gibt – aus der Bauzone zu entlassen und gleichzeitig besser geeignete Standorte neu einzuzonen. Dies sollte nicht nur auf Ebene einzelner Gemeinden erfolgen, sondern auch regional koordiniert werden.

Zudem sollten kommunale Nutzungspläne auf unbebauten Parzellen höhere Ausnützungsziffern zulassen. Dadurch würde die Möglichkeit einer zukünftigen zusätzlichen Ausnutzung – einer der zentralen Gründe für die Baulandhortung – reduziert.

Nicht nur auf den Markt warten, sondern auch mit regulatorischen Instrumenten arbeiten

Da die aktuellen Marktbedingungen keine ausreichenden Anreize zur Überbauung schaffen, sollten Kantone und Gemeinden strengere Sanktionen sowie wirksame Lenkungsabgaben einführen, um die Hortung wirtschaftlich unattraktiver zu machen und Bauaktivitäten auf Bauland zu fördern.

Im Extremfall sind die Ökonomen von Raiffeisen der Ansicht, dass aus gesamtgesellschaftlicher Perspektive nichts dagegen spricht, Grundstücke ohne Entschädigung auszuzonen oder sogar zu enteignen, wenn sie innerhalb einer bestimmten Frist nicht überbaut werden.

Schliesslich könnten die Behörden auch prüfen, ob nicht-residenzielle Bauzonen teilweise in Wohnbauzonen umgewandelt werden sollten. Während bei Letzteren ein deutlicher Mangel besteht, existieren insgesamt weiterhin erhebliche industrielle Baulandreserven. Eine solche Umzonung könnte im Rahmen des bestehenden Raumplanungsgesetzes erfolgen.

Die Redaktion • Immoday.ch

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